西方发达国家的授权立法

    授权立法（又叫委托立法，或委任立法，或次级立法），是古已有之的。[1]但作为一种制度，它的形成、发展却经历了长期的、复杂的过程。同时，在这个过程中，伴随着授权立法实践的丰富，其理论也不断完善。从西方发达国家的情况看，授权立法涉及下列问题：授权立法的理由（必要性）、什么机关有权授权、授权给什么机关、授什么权（或授权的限制、授权的要件）、受权机关如何行使所获得的授权、授权机关怎样进行监控、通过授权而制定的规范性文件其性质和效力，等等。这里只着重介绍其中的两个问题：一是对授权立法的限制；二是对授权立法的监控。

    一、对授权立法的限制

    在西方，有句格言：被授予的权力不得再委任。因为代议制本身就是人民的授权，所以，在美国不奉行“人民或制宪者赋予国会议员以制定法律的权力，且该权力不得再委托他人行使”的观念。由此，便严格禁止授权立法，“立法部门、行政部门和司法部门拥有的权力是人民授给它们的。既然这三个部门是人民所授的立法权、行政权、司法权的接受者，那么它们就必须是这种权力的唯一所有者”[2]。而且，美国联邦最高法院在早期是不承认授权立法的，一再宣布国会授权立法是违宪的、无效的。随着经济社会的发展，英国、美国等资本主义国家都陆续承认了授权立法。二战之后，日本、德国、法国和意大利等国所制定的宪法也都对此予以承认并加以规范。

    但是，本文所说的对授权立法的限制，是指允许代议机关（国会或议会）授权给行政机关等，以制定法律，只是这种授权要受一定限制。就是说，不是议会（或国会）所享有的全部立法权都可委任，而只能就特定事项（不一定就是不重要的事项）进行授权。由于各国所保留的立法权有所不同，所以，不得授权的范围大小不一。但通常包括：宪法和法律有明文规定，要由法律加以规定的事项；涉及三权分立原则，即授权立法不得破坏这一原则，并不得逃避来自议会、法院等的监督；涉及人民主权；涉及公民的基本权利和义务；关系到国家机关的组织；以及其他应由法律进行规定的事情。以下着重谈谈西方几个发达国家的作法。

    （一）英国的情况

    英国作为议会主权国家，立法权只属于议会，议会以外的其他组织（包括内阁）要立法，须有议会的授权。“英国行政机关不像法国那样不需要法律的授权就享有制定自主的条例和补充的条例的权力，因此，英国行政机关制定行政管理法规的权力主要是根据议会授权的委任立法”[3]。但是，英国议会在授权时，并不仅仅以行政机关为限，有关法院、教会（如英国教会全国代表大会）、社会团体(如全国名胜古迹保护协会)依据议会授权制定法规的活动，也属于授权立法。

    在英国授权立法的发展史上，陆续制定了规范授权立法的法律。早在1539年议会通过公告法，授权国王为了治理国家和维持秩序所发布的公告，与议会所制定的法律有相同的效力。1893年议会制定了行政规章公布法，赋予大部分授权立法以法律文件的名称；认定授权立法是具有立法权性质的，而非行政权性质，特别是由政府部门制定的条例具有立法权性质；还规定法定的行政管理法规的公布方式等。英国的行政管理法规不仅名称很多、很乱（主要有命令、条例、规划、计划、指示等），而且制定的程序和公布的方式也很混乱。而行政规章公布法只是规定了一些重要的授权立法的公布方式。所以，议会于1946年制定了法定条规法(Statutory Instruments Act，又译行政法规法)，于1948年1月实施。虽然该法也只调整行政法规和重要的行政规章，并未规范所有的授权立法，但它的调整范围毕竟扩大了；而且对制定程序、法规公布和议会监督也作了一些规定。总之，议会对授权立法的限制主要有：必须根据法律并为了执行法律而制定法规，授权立法应符合授权法所要求的目的和内容，法规必须在各该行政机关的权限内颁行；法规必须按规定的程序和形式制定等。

    同时，英国舆论界还对如下特殊类型的委任立法进行了批评：决定原则（法律有时授予行政机关极大的自由裁量权，可以决定重要的原则事项）、征税权力（这本是议会控制行政机关的一种手段，必须由议会掌握，不能由行政机关决定，却交由行政机关决定）、次级授权立法（即再委任）、溯及既往的权力、排除法院的监督、修改法律的权力。[4]这些特殊类型的授权立法是不能也不应随意使用的。

    （二）美国的情况

    在实行三权分立的美国，授权立法受到三种观念的阻碍。这三种观念便是：授予行政机关立法权，怎样才能和三权分立的原则协调一致；被授予的权力不得再委任；美国联邦最高法院的判例曾多次作出判决，国会的立法权不得授予。[5]但是，随着岁月的流逝，美国联邦最高法院逐渐转变禁止授权立法的观念。“宪法从不否认国会可以采取必要的、灵活而又实际的措施，以使它能够完成制定政策、规定标准的任务，同时委托指定的机关在规定的范围内制定从属的规章，认定事实并据此事实裁定适用立法机关宣布的政策。”[6]就是说，美国逐步地承认了授权立法，一部法律不能仅因其授出立法权而无效。但是，为了巩固国会作为主要立法者的地位，授权立法就不能不有所节制。

    这种制约表现为必须对国会所要授出的立法权规定明确的限度。授权立法权本身必须受到制约，或者受法定的目的、方式甚至细节的制约，或者受授权范围的制约。美国联邦最高法院在审理巴拿马炼油公司诉瑞安一案时，就以授权法中没有规定适当标准为由，宣布一项授权立法无效。美国有的学者认为：“如果在授权法中没有规定任何标准制约委任之权，行政机关则等于拿到了一张空白支票，它可以在授权的领域里任意制定法律。”[7]

    不过，需要说明的是，美国联邦最高法院对“适当标准”的解释愈益朝着放宽“授权标准”的方向发展，以至于允许行政机关自定标准，而在授权法中不必定出标准。在美国的授权法中，“适当标准”已被“方便公众、公共利益和公众需要”之类的模糊概念所取代，对于这种只是“一种形式，没有多少实质内容”的标准，“授权法只要不放弃国会职权，即便它的唯一标准空泛得令人不可捉摸，也可以被认可”。[8]

    总之，美国的授权立法制度已较完善，它对授权立法主要有如下限制：首先，按联邦宪法第一条第一款规定：“本宪法所规定的各项立法权，均属于合众国国会”，所以宪法上明确规定应由国会立法的范围，原则上不得授权。其次，国会确实无法行使其全部立法权时，就以“骨骼立法”或以偶发性事件之立法的方法，而将次要及细节部分授权行政部门以命令形式加以补充。再次，授权应有标准或制约，不得无所限制或含混其辞。第四，国会只能授权给公务员或行政机关，不得授权给私人或团体，这是与英国不同的。最后，任何违反法规的处罚都必须由国会亲自加以规定。当然，美国与英国等国家一样，有着数量巨大的授权立法。

    （三）日本的情况

    1946年日本《宪法》第四十一条规定，“国会是最高国家权力机关，是国家唯一立法机关”；第五十九条规定：“法律案，除本宪法有特别规定者外，经两议院通过后即成为法律”。这是一个重要原则，明确“表示依法行政的原理，不承认行政权固有的立法权”。但是，却有例外，即国会两院可以制定各自的议事规则、最高法院也可以制定相应规则以及地方自治团体可以制定条例。就是说，只有国会把应由法律规定的事项授权内阁制定，才属于授权立法。

    在日本，行政立法分为法规命令与行政规则两种。“法规命令是行政机关制定的、有关国民权利义务的、具有作为法规性质的规范”，“只有在法律（或条例）的授权之下方可制定”[9]。日本《宪法》第七十三条第六项规定：内阁“为实施本宪法及法律的规定而制定政令。但此种政令中，除法律特别授权者外，不得制定罚则”。《内阁法》第十一条规定：“政令若无法律委任，不得设立科以义务或限制权利的规定（《国家行政组织法》第十二条第四款也同此旨趣）。”[10]日本最高法院1958年7月9日的判例就该规范的制定权指出：“正如立法权赋予行政机关这种权限一样，根据宪法第73条第6款正文及但书的规定是很清楚的。”[11]

    在日本，不允许法律对政府以一般性的空白委任，只能在可以肯定其合理的范围内得到承认。具体地说，日本在进行授权立法时，施以如下限制：（1）不允许莫视国会立法权那样的一般性、包括性的委任即所谓空白委任，而必须是个别的，具体的授权。授权法必须具体写明授权的相对人、目的、授权事项，尽可能明确规定委任的范围、程序。（2）由宪法或法律规定专门授予行政机关以制定法规，这类授权不得再授权。（3）就法规的内容而言，不许超越授权法所规定的范围，并不得与宪法、法律相抵触；不得改变或废止法律本身的规定；法规的内容应有可能实现并应明确具体。（4）法规一般是登在官报上。[12]

    （四）德国的情况

    联邦德国与民主德国统一后，以联邦德国于1949年制定的基本法为临时宪法，同时，联邦德国的其他法律也在民主德国地区有效。所以，这里只叙述原联邦德国的授权立法规定。

    二战后，联邦德国成了联邦制国家，在基本法中规定立法权受宪法的限制，这一点与美国宪法类似。需要说明的是，同时，在德国，只有议会授予行政机关等制定的法律才属于委任立法。而“行政机关及其机构制定的两种规范不需要议会的委任：一是命令，它是行政机关用来调整行政内部事务的规范；二是特别法规，它指特定行政机关制定的与国防、中小学、大学和公共事业等部门相连的规范。上述规范的制定，不属于委任立法。”[13]

    联邦德国《基本法》第八十条规定，法律可以授权联邦政府、联邦部长或各州政府发布具有法律效力的命令。授权立法应符合授权法的内容、目的和范围等要求；依据授权而制定的法规必须引证授权法（因为行政机关和自治组织并不能直接依据《基本法》的授权而进行授权立法）；行政机关只能制定执行、施行或补充法律的法规；行政机关可在其内部再授权；法规应经有权限的机关签署；原则上均应公布并注明生效日期。在德国，授权立法并不仅仅限于行政机关，还包括自治组织，这与英国是一样的。因为《基本法》第二十八条第二款规定：“各镇在法律规定的限度内自己负责规定一切地方公众事务的权利，必须得到保障。联合乡也应按照法律并在法律赋予它们的职能的限度内拥有自治的权利。”德国的自治机关行使立法，必须由议会用法律具体授权。

    （五）法国的情况

    相对来说，法国的授权立法不发达。究其原因，主要是：法国1958年《宪法》没有规定议会是行使国家立法权的唯一机关，第三十四条只是以列举的方式规定议会的立法权限；第三十七条则规定，议会不得就第三十四条规定以外的立法事项进行立法[14]，而是由行政部门以条例形式进行规定，从而赋予行政部门广泛的立法权限。就此而论，议会可以授权立法的范围相对较小。

    在法国，行政机关为了执行法律和进行行政管理，依据法律规定有权制定行政条例，而这种行政条例的地位“比英国行政机关的行政法规和美国行政机关的行政规章高得多”[15]。凡属于1958年宪法第三十四条规定由议会以法律规定的事项，由于议会的授权，行政机关可用法令条例（属行政条例中的一种，也是法国的授权立法）加以规定。法令条例和议会制定的法律其效力相等，可以变更或修改法律。

    在法国，“负有执行公务使命的私人团体，特别是同业公会，根据法律的授权也有制定条例的权力。这种条例是内部规则，只对团体的成员适用，而且不能和法律以及上级条例抵触，不能超越它所执行的公务范围。”[16]

    在法国，议会授权立法要有明确期限。“议会的授权必须目的性明确，同时规定一个条例有效的期限，通常比授权的期间长。政府在期限届满前，可以请求议会批准已经颁布的法令，使它成为法律。政府不在期限内提出请求，法令因期限届满而失效。在政府提出请求后，议会未作决定的，法令继续有效。法令经议会批准后，政府不能再以条例更改议会所批准的法令。”[17]

    （六）意大利的情况

    意大利宪法第七十条规定：“立法职能由两院集体实现之”。在第七十六条、七十七条中对授权立法有一个原则性的规定：“只有当确定了原则和领导性指示，在被限定的时间内，并就一定范围内之问题始得将立法权交给政府实行。”这是对授权立法的限制。而“政府未经两院委任（授权），不得颁布具有普通法律效力之法令”。实际上，意大利有着大量的法令。

    总之，西方发达国家对授权立法都有程度不同、内容各异的限制。

    二、对授权立法的监控

    如上所述，西方发达国家议会不是把什么权都授出（也就是有所保留），即使是那些可授予的立法权，也都对授给谁、怎样授等有一系列限制。同时，还对授出的权力施行监督、控制。“自委任立法作为一种立法制度被各国所推行以来，对委任立法权的监控问题就始终是各国学者所关注的重点，亦是各国宪政制度中的重要内容。”[18]那么，为什么要对授权立法权实施监控呢？前述所谓的授权立法与三权分立的协调问题、被授予的权力不得再授权等，都是要对授权立法权进行监控的理由。

    还有一个很有说服力的理由就是：议会授权由行政机关等立法后，是对民主的一种“破坏”。为了解决一些紧急问题，由政府机关享有立法权（通过授权而获得），提高了效率。因为行政机关在讨论、审议、通过、公布等程序方面较简单；而且常常是在“行政首长的授意下快速制定或修改，行政首长的意志在行政管理体制的作用下往往左右着立法工作，甚至出现不民主的专横立法”[19]，这是一种新的专制主义。所以，在采取授权立法时，既要严格规定对授权立法的要求，又要对授权立法加以监控，就是为了“避免行政权力相对扩张和非民主化的危险性增加，从而使立法的委任，授予与宪法及代表民主政治的根本原则相吻合”[20]。

    在实践中，西方发达国家采取以下措施监控授权立法：

    （一）对授权立法进行程序上的监控

    授权机关为了更好地监督被授权机关的立法，使受权机关合理、合法地制定规范性文件，要求受权机关在一定程序上进行立法。在这方面，英、美两国的制度较为完善。

    英国1946年颁布的《法定条规法》就对授权立法进行程序方面的监控。它对授权立法的制定、审查标准、批准、公布、施行等程序进行了规定。在英国，授权立法的程序大体如下。[21]1.起草。首先由主管授权立法的机关将法规的要点告诉法律专员，并指示他查清本机关的权限、立法的法律依据等。2.协商。法规起草后，制定机关应会同有关方面进行协商。3.听证。举行听证是普通法中自然公正原则的要求，并不完全适用于授权立法。但在授权法中有明文要求时，也应当举行听证。如果受法规影响的人中有很多人反对时，行政机关必须举行公开调查。英国在调查和听证方面，“没有象美国那样受到限制。尽管在法律上，英国行政机关在制定委任立法时，没有普遍性地规定必须举行调查和听证。实际上，英国行政机关在制定行政管理法规时，很少不主动地举行调查和听证的”[22]。因为这样做，更易于实施。4.咨询。有的授权法规定成立专门的咨询机构，并成立咨询委员会以提供咨询意见。5.会商。制定机关基于行政管理效益的考虑，一般要作部门内和部门外的会商。6.提交议会。根据《法定条规法》和有关授权法的规定，一般均应提交议会通过或批准，由议会进行不同程序的监督。7.公布。《法定条规法》对法定条规的公布有明确的规定。由授权立法所制定的行政法规，不公布不为效。“当事人违反应当公布的法定条规，如果在其违反时该条规没有公开出售，可以在被追诉时以此作为抗辩理由，拒绝适用这个条规。”[23]除有特别规定的外，法规在制定颁布之后立即生效。授权立法制定的行政管理法规，必须采用书面形式，由负责长官或其授权的代理人签字，通常还要加盖公章。

    美国1946年制定的《行政程序法》规定，行使授权立法权制定法规，要通过三道主要程序：1.通知。拟议制定法规的一般性通知，应刊载于联邦公报，内容包括：制定公共法规程序的时间、地点及性质说明；有关拟议制定法规的法定机关；拟议制定法规的用语或内容，或其所含主题与争论的概述。2.赋予利害关系人参与的机会，听取其参加正式听证会或非正式听证会提出的意见，或由其提出书面意见。3.公布。根据法律授权而制定的普遍适用的实体规章及其制定和通过的基本政策说明和普遍适用的解释，应在《联邦登记》上加以公布。

    总之，英、美在这一制度上较为完善，并为日本等国所仿效。当然，日本等国在这方面与英、美相比较还有些差距。

    （二）立法机关的监控

    在英国，议会对授权立法可采取多种监督方式，有一般的监督和专为授权立法而规定的监督；有事前监督和事后监督等。具体地说，英国议会对授权立法实行监督的方式主要是：1.提交议会备查。这为议员提供了一个控制程序，以便了解法规已经制定并发生效力。依授权法规定的不同，提交议会的方式和议会审查的方式也就不同。第一类法规是不需要议会作出任何决定就可生效，这是单纯备案。第二类法规是如果议会中任何一院予以否决时，该法规即丧失效力，但不影响其在议会否决前所发生的效力。第三类则是只有在议会两院通过赞成决议时才生效（财政方面的行政管理法规只提交下议院）。第四类法规是在规定的期限内若对该法规提出异议，议会可作出废除的决议，如无异议，则到期就自行生效。在实践中，需要议会通过决议才能发生效力的行政管理法规大都是增加公民负担的规定，比如财政部发布的变更税率和对某种进口货征税的规定等。2.成立法令条规联合委员会。1973年，根据两院联合调查授权立法的报告，上下两院设立一个法定条规委员会。其职责是专门审查提交给议会的各项行政管理法规和行政管理法规草案（财政方面的法规由联合委员会中下议院委员单独审查）。审查的内容如下：法规中是否规定有租税或其他负担；授权法中是否排除法院对委任立法的监督；法规中是否有溯及既往的规定；法规的公布和提交议会备查是否有不合理的迟延；法规是否在提交议会发生效力，而没有及时通知下议院议长；授权立法权的行使是否有不正常情况，或是否超过有授权法的范围；由于某种原因，授权立法的形式和目的需要阐明；法规的起草技术上是否存在缺陷等。

    美国国会对授权立法的监控，主要采取如下方式：1.举行立法听证，为授权法规定了更加严密的标准和条件。1976年科罗拉多州首创“日落法”制度，即授予行政机关的立法权，经过一段时间，非经再授权，行政机关的授权立法权就自行失效。“日落法”或“日落立法”已被30多个州相继采用。2.通过审查预算案来控制政府的授权立法行为。3.要求政府向国会作专门定期报告。4.对授权立法涉及的事项进行调查。5.行使立法否决权（但这一制度在1983年被联邦最高法院审理的查德哈一案中宣布国会违宪而停止施行，联邦最高法院认为国会的“立法否决权”取代了司法审查权，故而予以废止。）

    一句话，就议会对授权立法的监控来看，以英、美两国最为典型，其他国家的议会也对授权立法施以不同程度的监控。

    （三）司法机关对授权立法的监控

    在英国，越权原则是法院监督行政机关行使授权立法权的根据。越权分为实质和程序上的越权两种，“行政管理法规的内容越过授权法的范围是实质的授权”，“行政机关在制定行政管理法规时，没有遵守法律所规定的必要程序，是程序上的越权”[24]。所以，英国法院监督行政机关行使授权立法权的方式就是从实质上和程序上对授权立法进行的。其结果就是撤销越权的授权立法，通常采取将法规宣告无效的形式，同时，这种宣告不受时效的限制。

    在美国，对立法进行司法审查是三权分立与制衡的重要体现，也是宪政制度的重要组成部分。而且，这也同样适用于对行政机关的授权立法进行审查。但美国在实行司法审查之初,并未将其运用于授权立法上，到了20世纪40年代，才在违宪案件中对涉及的行政法规加以审查。与英国不同，美国的司法审查，不仅要审查授权立法是否超出法律的授权，并且还要审查国会的授权本身是否超越界限。

    在法国，宪法法院审查议会的立法是否违宪，行政法院审查行政机关制定的法规是否符合宪法和法律。1958年的法国宪法第三十四条把议会的立法权限制在应“由法律规定”的列举事项之内，而按第三十七条的规定：“在法律范围以外的其他事项，属于条例性质”。行政法院得审查政府在颁行前自己提交的法规草案，也可根据违法无效的原则撤销行政机关为实施法律而颁行的一切命令、规则、规程。政府不一定必须遵从行政法院的审查意见，却要承担因发生争议时可能被撤销的风险。法国对授权立法进行司法控制有一个重要特点，即凡对行政法规的合法性有争议时，原则上均可向行政法院提交越权之诉，请求确认该行政法规是否有效，但“授权政令”和“紧急命令”除外。

    意大利深受法国的影响，也设有宪法法院和行政法院。就两国的行政法院来说，都有明显的行政性。所不同的是，在意大利，按宪法规定，宪法法院的职权是：审理国家与省之法律及其具有法律效力的法令与宪法合法性抵触之案件。《宪法》第一百三十六条规定：“当法庭（指宪法法院或宪法法庭）宣布法律或具有法律效力的法令之某项规定为违宪时，则该项规定在判决公布之次日起即失去效力。”

    德国对授权立法进行监控的方式为：1.直接审查。当事人认为法规和规章违反宪法，便诉至宪法法院，宪法法院便直接审查其合宪性。这种审查是法规和规章一公布就可进行，而且不是附带审查，是直接受理当事人对法规与规章的违宪指控案件而进行的。2.间接审查。行政法院在审理行政案件中附带地审查授权立法是否越权。这种审查是具体的行政纠纷牵涉到法规、规章时，才能提起诉讼并由行政法院加以审查。

    在日本，按宪法规定，“最高法院有决定一切法律、命令、规则以及处分是否符合宪法的权限的终审法院”，即最高法院享有法令的合宪审查权（或法令审查权、违宪审查权），自然也包括对授权立法的审查。从实践看，日本的最高法院有许多判例，不仅如此，“各下级法院分别行使法令的合宪审查权。例如福冈地方法院饭塚支部对刑法第205条第2款（对直系尊亲属伤害致死罪比对一般人伤害致死罪有较重的刑罚的规定）判决为违宪，就是重要一例[25]。依判例分析，授权范围不明确，施行空白委任的授权法因违宪而无效；关于罚则，宪法第七十三条第六项但书是允许的，但授权法应严格地限定其内容、种类的程序，等等。